两会机制的形成和完善

赵连稳

两会是对每年召开的全国和地方人大会议与政协会议的简称，两会机制则是人民代表大会和人民政协建立密切关系、共同发挥作用的一种机制，是中国政治体制架构中权力机关与专门协商机构、选举民主和协商民主相得益彰的制度载体，其既包括两会期间的工作机制，也包括两会在社会多个领域特别是在民意表达方面共同发挥作用的机制，是区域利益和界别利益互补的表达机制，是扩大公民有序政治参与的机制，是我国社会主义民主政治建设的一项重要的制度创新。

两会机制是我国新民主主义革命胜利的重要成果，也是我国新民主主义革命的特点和优势的突出体现，其萌芽于新中国建立之初。

早在抗日战争时期，毛泽东和中国共产党人就明确提出，中国革命将分两步走，第一步民主主义革命，第二步社会主义革命。中国的民主主义革命不同于旧时的民主主义革命，而是新民主主义革命。这个革命的结果，既不是建立欧美式的旧民主主义共和国，也不是建立苏联那样的无产阶级专政的社会主义共和国，作为民主主义向社会主义的过渡，就要建立一个新民主主义的共和国。这个新中国就其“国体”而言，就是建立各革命阶级联合专政。就其“政体”而言，就是建立民主集中制的全国人民代表大会制度。

随着人民解放战争的胜利推进，建立新中国的条件日益成熟。由于受大规模战争环境的限制，难以立即召开普选的人民代表大会，中国共产党会同各民主党派发起并召开了中国人民政治协商会议。
中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并辅之以行使国家权力的职能。

中央人民政府委员会选出后，中国人民政治协商会议第一届全体会议还选出了政协第一届全国委员会。“人民政协全国委员会便是与中央人民政府协议事情机构”，“成为国家政权以外各党派、各人民团体的协议机关”。从一定意义上说，中国人民政治协商会议第一届全体会议及其选举产生的中央人民政府委员会和政协全国委员会，其运行期间就是两会机制的萌芽阶段。

1954年至1966年，是两会机制形成阶段。1954年9月15日至9月28日，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着我国人民代表大会制度正式确立。政协全体会议不再代行人民代表大会的职权，政协全体会议的组织形式也不复存在，政协全国委员会及其地方委员会则继续保留。1954年12月25日，政协第二届全国委员会第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议章程》。中国人民政治协商会议全国委员会及其地方委员会，根据中国人民政治协商会议章程，就有关国家和地方政治生活和人民民主统一战线的重要事项，进行协商和工作。

1956年以后的一段时间，全国人大常委会和全国政协常委会不断举行联席会议，讨论通过一些“通知”或“决议”。

1959年3月11日，第一届全国人大常委会第107次会议、政协第二届全国委员会第53次常委会举行联席会议，通过第二届全国人大第一次会议与政协第三届全国委员会第一次会议同期召开的通知。在此前一天，即3月10日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第52次常委会会议决定，全国政协三届一次会议将于1959年4月17日在北京和二届全国人大一次会议同时段召开。周恩来在这次会议上的讲话中指出，两个大会联合起来开会是一个新形式。但要说明，这个会是又联合，又有区别。主要议程是合着的，人大、政协两个会有不同之处，权力上有分别，但应该说两会只有权力之分，无高低之别，不只是人大的报告政协可以听，政协有好报告人大也可以听。两会同期召开，进一步推动两会机制成为一种制度安排。

根据“事前协商”的原则，1959年到1964年，政协会议一般比人大会议提前1至4天召开。1959年4月17日，政协第三届全国委员会第一次会议召开一天后，第二届全国人民代表大会第一次会议也开幕了。全体政协委员从这次会议开始，根据会议议程列席人大会议，听取政府工作报告、国民经济计划草案、国家财政年度决算、年度预算，以及国家重大事项等报告。经毛泽东提议，1959年4月第二届全国政协到1964年12月第三届全国政协期间，全国人大常委会和全国政协常委会经常开展联合视察活动。至此，我国政治生活中两会同时召开、共同发挥作用的民主运作形式得以延续。
1966年“文革”开始不久，政协全国委员会常务委员会与全国人民代表大会常务委员会举行联席会议，决定三届全国人大二次会议与全国政协四届二次会议不定期延期举行。“文革”期间，仅1975年召开过第四届全国人大第一次会议，全国政协则没有开过会议，两会联系随之中断，也使此后全国人大会议与全国政协会议届次完全同步。

从1978年起，两会恢复正常运行，两会机制在重建的基础上，得到进一步加强和完善。1978年2月24日，全国政协五届一次会议开幕，两天后，五届全国人大一次会议开幕，全国政协委员均列席全国人大会议。此后，每年的全国人大会议和全国政协会议都在同一时间段召开，时间相差1-3天。1979年6月15日，全国政协五届二次会议开幕，全国政协委员列席人大会议听取“两高”工作报告，从这以后，全国政协委员列席全国人大会议听取“两高”工作报告就一直延续下来，成为一种制度。

1982年颁布的宪法在两会机制完善形成过程中具有里程碑作用。“八二宪法”扩大了人大常委会的职权，使人大在闭会期间仍可有效行使国家权力，确保了人大作为国家权力机关的地位。同时规定人民政协是具有广泛代表性的统一战线组织，在我国政治生活、社会生活和对外友好活动中，发挥着重要作用。“八二宪法”为两会联系制度化、程序化、共同发挥作用提供了法律保障。

全国两会在每年3月召开的惯例，始于1985年3月25日和27日分别召开的政协第六届全国委员会第三次会议和第六届全国人大第三次会议。此前，两会的召开时间从年初、到年中、到年末的都有。此后，历届全国人大的历次全体会议都在同届全国政协同次全体会议召开1-2天后开幕。

1998年九届全国人大一次会议和全国政协九届一次会议的召开，具有重要标志意义，自那以后至现在，每年全国政协会议均在3月3日、全国人大会议均在3月5日开幕。全国两会会期也相对固定，除了涉及换届选举的第一次会议为12至15天外，一般会期控制在8至11天。两会召开时，政协委员列席人民代表大会，听取和讨论政府工作报告及其他有关报告。政协也邀请同级人大的负责人列席全体会议的开幕式和闭幕式。

2020年，鉴于新冠肺炎重大疫情，为了贯彻落实党中央统筹推进疫情防控和经济社会发展工作重大决策部署，继续做好疫情防控工作，切实保障人民群众生命健康安全，全国两会推迟召开。
两会机制的内容和形式在不断地丰富和提升。包括中央和地方党委常委会议听取人大党组和政协党组的汇报、研究部署人大政协工作。包括两会同期开会、政协委员列席人大全体会议、人大负责人列席政协全体会议的开幕式和闭幕式、会议日程安排上的协作等内容。也包括人大代表和政协委员的培训，以及日益增加的人大代表和政协委员联系人民群众的渠道等等。两会机制在我国民主政治制度化进程中具有重要意义。

进入21世纪以来，两会机制进一步完善。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《中共中央关于加强人民政协工作的意见》和党的十七大报告，均明确提出把政治协商纳入政府重大事项和重要人事决策程序，并对人大和政协如何发挥民主党派与无党派人士参政议政作用做出具体规定。共产党和民主党派在人大与政协开展合作和政治协商，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要体现。

党的十八大以来，党中央印发了一系列文件，就加强人大和政协工作做出部署。两会在权力监督和民主监督、选举民主与协商民主方面的互补方面进一步加强。人大代表和政协委员聚集一堂，共商国是，构成我国独有的民主政治形式，人民当家作主的政治诉求得到了更加充分的表达。

两会机制既是我国国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，又是其重要体现，在我国制度优势转化为治理效能过程中发挥重要作用，有着鲜明的中国特色。

（作者系习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员，北京联合大学北京政治文明建设研究基地常务副主任、研究员）

来源：人民政协报