准确把握政协民主监督的定位

来源：人民政协报  作者：韩冬梅

2006年中共中央颁发的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确人民政协民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分。中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》在“党内监督和外部监督相结合”一章指出“各级党委应当支持和保证人民政协依章程进行民主监督”。准确理解和把握人民政协民主监督在我国监督体系中的定位，是我们加强和改进政协民主监督工作的认识基础。

监督体系的构成。笔者使用的监督含义是指纳入国家政治生活范畴，对行使公共权力的行为实施监视、监查、督促，防止差错并纠正错误的活动。根据制约和监督权力所推崇的最终价值标准，一般把权力监督划分为四种：“以权力制约权力”的政治学范式、“以道德制约权力”的伦理学范式、“以法律制约权力”的法学范式、“以民主权利制约权力”的社会学范式。它们分别把权力、人、规则、民主权利与权力的关系作为逻辑起点，遵循的是“只要……就会……”的应然逻辑，其中，权力、道德、法律、民主权利是“原因”，必然导致权力受约束这样一个“结果”，通过权力配置、法律规范建立、道德修养提升、民主权利行使作为其实现方式并保证监督效力。

实际上，还应有一种以“事实”制约权力的科学范式。这一范式，把事实与权力的关系作为逻辑起点，把对权力运行情况的监测、描述和客观反映作为制约权力的手段，遵循的是行为———过程的逻辑，关注的是权力运行的具体情境和经验事实。事实之所以能对权力构成制约取决于两个前提：一是权力运行由法律、政策等对其运行作出规范，有一定的边界，权力运行存在对错是非标准；二是公权力由个人行使，存在公权私用、权力滥用、贪污腐败的可能性。对权力行使情况实时监测，并经常及时反映，包含着对权力运行是否合法合规的判断，遵循“要么是……要么是……”的语言逻辑，即权力运行要么是合法合规的，本身是一种肯定、鼓励；要么是不合法不合规的，是一种提醒、警示，就此可启动检查、督促、纠错的监督程序，客观上构成对权力运行和行使权力的党政官员及其工作人员的制约和监督。

这五种权力制约范式贯穿着对主体与客体、人性善与恶、权力与民主权利、民主与法治、应然与实然对权力制约作用不同理解，具有一定的排斥性。但由于造成权力失控、失范、滥用、腐败的因素和原因是多方面的，任何一种模式都难以独立承担起制约和监督权力的责任，就必须运用系统理念建构以道德制约为先导、法律制约为规范、民主权利制约为根本、权力制约为核心、事实制约为基础的权力制约监督体系。其中，人民政协民主监督可以归属于民主权利制约权力和事实制约权力两种范式。

人民政协民主监督为民主权利制约权力提供了重要途径和渠道。民主权利制约权力是对权制约权力范式可能导致权力间相互交易缺陷的纠偏和补充，它以国家和社会的划分为前提，以主权在民的原则作为理论基础。马克思运用历史唯物主义的观点，揭示了社会与国家、人民与权力之间的关系，为民主权利制约权力提供了坚实的理论基础。他指出：“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”,“国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了”。

实践中，人民一旦把权力让渡出去，就由权力主体转变为被权力支配的客体。因此，保证民主权利监督的有效性必须有两个条件：一是有可靠的法律保障。我国宪法是保障人民基本权利的根本大法，规定：“一切国家机关和国家工作人员必须倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”,“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”等。法律赋予人民的权利为公共权力行使划定了边界，是对权力滥用的阻遏和制约；同时，当权力侵犯民主权利时，人民群众可依据宪法法律进行监督。二是有实现监督的途径。民主权利制约权力的主体包括非执政党、社会组织、新闻媒体、公民等。公民、社会组织的监督又称群众监督。新闻媒体监督是群众通过媒体对国家权力议论和评价实施监督的一种形式和载体，又称舆论监督。二者都是实现民主权利监督的方式。这两类监督的主体是群众，客体是个体或个案，目的是争取利益，主观性、自发性较强，组织化程度较低，虽然时有热点出现，但总体上呈现内容、动机多样的离散状态。民主党派、无党派人士的监督是由我国政党制度所保障的，包括执政党与参政党的互相监督，重点是参政党对执政党的监督，主要通过民主党派民主监督和人民政协民主监督来实现。

政协民主监督的重要价值在于它为民主权利制约权力搭建了平台，是实现民主权利监督的重要途径和渠道。一方面，人民政协是各民主党派和无党派人士在政协以本党派名义和党派成员身份履行民主监督职能的重要舞台。另一方面，政协民主监督的主体更广泛，除8个民主党派和中共界别，还包括参加政协的8个人民团体、56个民族、5大宗教等共25个界别代表人士。政协民主监督的客体是国家宪法法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、党和国家机关及其工作人员的工作等；监督程序依据宪法法律和政协章程及相关制度规范开展，监督渠道畅通，从全国到县级组织体系健全；监督方式多样灵活，既有会议、视察、专题调研、民主评议等现场监督，也有提案、专项报告、反映社情民意信息等书面监督，能够将离散状态的批评意见建议凝聚为系统的、制度化的监督成果；监督的实质就是要把国家权力运行置于人民群众的严格监督之下，以保证党的决策和国家权力的有序运行。总体来看，政协民主监督的政治性、程序性、组织性高于群众监督和舆论监督。

以反映事实制约权力是人民政协民主监督的主要特点和方式。政协民主监督不以权力、法律和道德的权威为支撑和后盾，也不以群众和舆论形成的社会压力为实现方式，主要依靠“督得准确、说得有理”的客观性彰显监督的约束力和监督的效力。客观反映权力运行实际情况必须做到公正、全面、合规律性，政协民主监督具有这方面的特点优势。

政协组织性质保证其监督立场中立公正。政协不是国家权力机关，不代言部门利益；不是一般的团体和社会组织，不代言个人和群体利益。但它上达中央、下通各界、联系广泛，是执政党和政府联系社会各界的桥梁纽带。

政协工作方式和机制确保反映监督情况全面深入。专题调研、视察是政协基本工作方式，队伍构成代表性强、包容性大，可以把各方面人士邀请到一起围绕监督议题座谈交流、走访调研、深入研讨，在充分沟通辩论和求同存异基础上形成视角全面、分析深入的监督性报告，以郑重形式反映给被监督部门及有关方面。

政协民主监督目的决定了它以合规律性为追求和准绳。为了促进科学民主决策，维护群众利益，提高党的执政能力和执政基础，政协民主监督不仅以法律政策纪律规矩为标准对权力运行情况进行分析判断；还着眼于历史规律，反思党和政府决策是否适应经济社会发展规律、能否推动社会文明进步，而且着眼于人民利益，反思决策是否兼顾和平衡了群众的个体利益与长远利益。

监督能力是政协民主监督有效性的根本保证。政协委员具有突出的个体能力优势；政协以界别构成，以专业性为支撑合理配置个体资源，凝聚集体智慧，使监督意见在质量上更胜一筹。政协组织把提高监督能力作为自身建设的重要任务，努力为委员提高政治把握能力、联系群众能力、调查研究能力、合作共事能力创造条件，提供机会，确保监督建立在全面观察社会现象、充分理解民众诉求、深刻洞悉存在问题、准确预见发展趋势基础上。

（作者系全国政协办公厅研究室理论局副局长）