关于人民政协作为统一战线组织形式的几个问题

来源：人民政协报  作者：陈喜庆

人民政协是统一战线组织，这是人民政协的基本性质。但统一战线为什么一般要有一定的组织形式？为什么人民政协一直是统一战线的重要组织形式？人民政协在巩固发展统一战线中发挥着哪些作用？认真研究这些问题，对于准确把握党中央关于人民政协的性质定位，进一步发挥人民政协作为统一战线组织的作用，推进统一战线和人民政协事业发展，具有十分重要的意义。

★统一战线为什么一般要有一定的组织形式？

我们党的统一战线实践经验表明，统一战线的建立、巩固和发展，同几个关键因素密切相关，而一定的组织形式起着重要作用。

共同的奋斗目标。统一战线是不同的政治力量，为实现共同目标而结成的联盟。可以说，共同目标是建立、巩固和发展统一战线的前提。新民主主义革命时期我们党领导下建立的国民革命联合战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线，其共同目标是推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山，建立新中国；新中国成立后继续巩固发展的人民民主统一战线，其共同奋斗目标是完成社会主义改造、建立社会主义制度、全面推进社会主义建设事业；改革开放后形成的爱国统一战线，其共同奋斗目标是在加快推进改革开放和社会主义现代化的进程中，全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦。

共同的政治基础。即围绕实现共同奋斗目标而确立的基本原则和方针政策。这些基本原则和方针政策是参加统一战线的各方面都要共同遵守的，因而对于各方面也是一种约束。1937年9月实现第二次国共合作、形成抗日民族统一战线之初，毛泽东即发表《国共两党统一战线成立后中国革命的迫切任务》一文，指出：“抗日需要一个坚固的统一战线，这就需要一个共同纲领。共同纲领是这个统一战线的行动方针，同时也就是这个统一战线的一种约束。”“共同纲领是什么呢?这就是孙中山先生的三民主义和共产党人在八月二十五日提出的抗日救国十大纲领。”毛泽东的这段话，深刻阐明了共同纲领、即共同政治基础对于建立、巩固和发展统一战线的基础作用。正因为如此，我们党在领导统一战线实践中，十分重视巩固共同政治基础的工作。新时期党中央明确了统一战线必须遵守的若干政治准则（核心内容是坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的指导，全面学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，坚持中国特色社会主义道路等），有力保障了统一战线的健康发展。

一定的组织形式。统一战线是一致性和多样性的统一体。这决定了统一战线内部，有许多事情要协商一致，有许多工作要协作开展，有许多关系要协调和谐，特别是有许多利益矛盾要协议化解，因而一般就需要一定的组织形式，作为将各方面联系起来的桥梁纽带、协调处理各种问题的平台。1938年4月5日，毛泽东在陕北公学就第二次国共合作讲演时对这个问题作了深入分析，特别强调指出：“两个不同的政党要统一起来就要有一个桥梁，组织一个共同的委员会。”我们党在成立后的统一战线实践中，十分重视通过建立一定的组织形式来开展统一战线工作。比如，大革命时期实行第一次国共合作、建立国民革命联合战线时，我们党与国民党采取了党内合作的形式，共产党员以个人名义加入国民党，国民党组织实际上就成为国民革命联合战线的组织形式。

★为什么人民政协一直是统一战线的重要组织形式？

人民政协成立以来，作为统一战线组织形式的性质始终没有变。其主要原因在于人民政协体现了统一战线的本质和主题。统一战线的本质和主题是大团结大联合，而人民政协的显著特征就是汇聚了各党派团体和各族各界人士，是统一战线大团结大联合的象征；同时参加人民政协的都是各方面代表性人物，可以通过他们去团结统一战线广大成员，实现大团结大联合的使命，进而最大限度地为完成党和国家的中心工作凝聚人心、汇聚力量。

关于人民政协作为统一战线组织形式问题，涉及的是对人民政协性质定位的认识和把握问题。中央在这个问题上的主张是一贯的、明确的，即人民政协除新中国成立初期代行全国人大职权而短暂具有权力机关性质外，一直以来是统一战线组织，同时又是协商机构，这也是人民政协团结和民主两大主题的基本依据。简要回顾历史，我们可以对这个问题看得更清楚，对人民政协作为统一战线组织性质的把握更准确。

中国人民政治协商会议第一届全体会议首次明确人民政协是统一战线组织形式。1948年党中央发布纪念五一国际劳动节口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”，得到各民主党派、无党派民主人士的热烈响应。党中央1948年11月在哈尔滨征求党外人士关于筹备召开新政协会议意见时，民革中央常委谭平山建议，“将来新政协应有一执行机构，保证共同纲领之执行，即类似外国民主阵线形式”。谭平山的意见受到党中央重视。李维汉在1949年3月1日《关于统战问题的报告》中说，“新政协是具体的统一战线的组织形式”，“是中国式的保加利亚祖国阵线”。周恩来在人民政协第一届全体会议召开前向代表做报告时指出：“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。”党中央的意见得到与会代表的普遍赞同，一致同意写进共同纲领。具有宪法作用的共同纲领正式明确：“中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。”但是，由于人民政协是个新事物，党内外一些同志、特别是地方上的同志，对政协的统一战线组织形式性质认识不清。针对这些问题，全国政协召开全国省市政协秘书长会议进行了研究，并于1951年7月印发了《关于各省市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》，进一步明确：“协商委员会是各民主党派、人民团体和民主人士的政治协商机关，又是经过各民主党派、人民团体和民主人士去团结各民主阶级的统一战线组织。”“协商委员会不是政权机关，也不是政府的隶属机关，而是协商、建议机关，它对政府的关系是协商、建议和协助政府联系人民推动工作的关系。”“在同各民主党派和人民团体关系上，协商委员会不是它们的领导机关，而是它们的协商和团结合作的机关。”“协商委员会与中共统一战线工作部之间，也是协商和团结合作的关系。”

第一届全国人民代表大会第一次会议召开后再次明确人民政协作为统一战线组织的性质没有变。在筹备召开第一届全国人民代表大会第一次会议过程中，有些人鉴于人民政协将不再代行全国人大的职权，在政协性质等问题上再度出现了一些模糊认识，比较典型的有两种，一种主张人民政协应是权力机关或半权力机关，一种主张政协可以不要了。1953年7月召开的全国统战工作会议，就人民代表大会制实行后的统一战线组织问题进行了研究，并提出了具体意见，即“在人民代表大会制实行后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权，在此以后它作为独立的统一战线组织而继续存在，并须在一切必要的地方设立地方组织，其名称可沿用‘中国人民政治协商会议’”。毛泽东1954年12月19日在与各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作时，又对政协性质问题作了集中阐发，指出：“政协的性质有别于国家权力机关———全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织。”周恩来在随后召开的政协第二届全国委员会第一次全体会议上，还就在这个问题上产生的两种模糊认识作了分析，指出：“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织。”在这次会议上通过的政协章程，再次郑重明确，人民政协作为“人民民主统一战线的组织，仍然需要存在”。

改革开放新时期，中央在完善人民政协性质职能过程中反复重申人民政协仍然是统一战线组织。党的十一届三中全会后，各领域工作都在拨乱反正。围绕修改政协章程，对政协性质、职能进行了一些新的研究讨论，其中有一种意见，主张给政协扩权。针对这种情况，邓小平1980年9月27日作出重要批示，指出：“不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。”根据邓小平的批示精神，在1982年12月通过的人民政协新章程中，完善了政协的性质职能，增加了人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式的内容，但首要强调的，仍然是“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织”。特别是同年12月通过的八二宪法，首次将人民政协的这一性质写入了宪法序言，郑重明确“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织”。此后，以江泽民同志为核心的党中央领导下于1994年通过的宪法修正案，以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下于2006年通过的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》，又将人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的内容写入政协性质，从而形成了完整的政协性质三句话的表述，但人民政协作为统一战线组织始终居于首要位置。

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央继续强调人民政协是统一战线组织。习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上讲话指出，“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位”，并强调“人民政协是统一战线组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式”。俞正声主席在政协第十二届全国委员会第三次会议上作工作报告时，进一步阐释了习近平总书记关于人民政协性质定位的思想，指出，“人民政协作为中国人民爱国统一战线的组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，不是权力机关，也不是决策机构，而是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，具有话语权、影响力，是不可替代的。”

★人民政协在巩固发展统一战线中发挥着哪些作用？

以习近平同志为核心的党中央不仅强调人民政协是统一战线组织，并且要求发挥好人民政协作为统一战线组织的作用。这就要求人民政协在开展各项工作中，都要赋予其统一战线意义，都要有利于实现最广泛的团结，最大限度地为完成党领导的伟大事业凝心聚力。从长期以来人民政协的工作实践看，人民政协在巩固发展统一战线中的重要作用至少有以下几个方面。

人民政协是实现党对统一战线领导的重要渠道。坚持党的领导，是统一战线健康发展的根本保证。如何实现党对统一战线的领导？李维汉对这个问题有过多次论述。他在1953年4月说，“我们党既通过他们（指党外人士）的已有组织，又通过统一战线组织去领导他们”，从而“实现共产党的领导权”。党对统一战线特别是对民主党派的领导主要是政治领导。如何通过人民政协加强对统一战线的政治领导？就是寓领导于协商之中。因为我们党在人民政协与统一战线成员协商的过程，也是使他们了解和接受党的主张的过程，因而也是实现对其政治领导的过程。

人民政协是统一战线成员学习提高的重要组织。党领导的统一战线总是建立在一定共同思想基础上的，而不同时期形势任务不同，统一战线共同思想政治基础也是发展变化的，这决定了巩固共同思想政治基础始终是统一战线工作的紧要内容。人民政协从成立以来一直是一个统一战线的学习型组织，一届全国政协时就通过了学习座谈会暂行办法，成立了专门的学习委员会，二届全国政协更把加强学习作为人民政协的五大任务之一。长期以来，人民政协适应形势任务发展需要，开展了丰富多彩的学习教育活动。当然，人民政协作为统一战线组织开展的学习教育活动，更强调坚持“三自方针”，进行自我教育。

人民政协是统一战线联谊交友、加强团结的重要场所。统一战线成员数以亿计，并且总在不断扩大之中，如何加强与他们的联系，实现广泛的团结？我们党的一条基本经验就是做好各方面党外代表人士的工作，进而通过他们去做所联系成员和群众的工作。人民政协人才荟萃，汇聚了统一战线各方面代表人士，这既是人民政协的显著特点，也是其开展联谊交友、加强团结工作的独特优势。长期以来，人民政协通过专委会、界别、政协机关等渠道，运用恳谈交流、走访看望等方式，密切了与政协组织中党外代表人士的联系，为党结交了大批朋友。特别是每年的政协全体会、常委会和主席会及各种考察活动，既是重要的议政建言活动，也是重要的联谊交友机会。

人民政协是协调统一战线内部关系、促进稳定和谐的重要机构。统一战线汇聚了各方面成员，而每一个方面的成员既在根本利益上与我们党是一致的，又在具体利益上有所区别，同时统一战线成员彼此之间也会在一些具体问题上有分歧，因而协调关系，特别是利益关系，保持统一战线稳定和谐，始终是巩固发展统一战线的重大问题。人民政协作为广泛的统一战线组织，在协调统一战线关系中担负着重要职责。早在人民政协成立之初，就明确其政治协商的内涵包括两个方面，一方面是国家经济社会发展重大问题，一方面是统一战线内部关系中的重大问题。1954年12月，毛泽东把协调关系作为人民政协五大任务之一。2006年全国统战工作会议将协调五大关系作为统一战线重要任务提出后，人民政协也把协调这些关系作为自己的重要职责。一直以来，人民政协积极协调关系，反映意见，理顺情绪，化解矛盾，为促进统一战线稳定和谐做出了重要贡献。

人民政协是统一战线成员团结合作、服务大局的重要平台。围绕中心、服务大局是统一战线存在发展的基本依据，也是自身价值的重要体现。人民政协具有统一战线组织与协商专门机构有机结合的显著优势，为各党派团体和各族各界人士搭建了团结合作、服务大局的重要平台。在人民政协这个平台上，统一战线成员既可以就国家经济社会发展重大问题协商议政、建言献策，为党和政府决策提供有益参考，又可以发挥民主监督作用，提意见、作批评，帮助党和政府改进工作。

（作者系中国人民政协理论研究会副会长、中央统战部原副部长）