关于陆丰市推进教育领域改革 提高教育质量的调查报告

为推进陆丰市教育领域综合改革，更好地提高教育质量，按照陆丰市政协常委会2017年重点工作的安排，5月上旬开始，陆丰市政协组织部分深圳和当地政协委员组成教育调研组，对全市教育工作有选择、有侧重地进行调查。同时还参观考察了深圳、惠州、普宁等地一些学校。此次调查分别深入到高中、初中、小学（包括幼儿园）、职校等多所学校，针对其教育质量、师资管理、教师队伍和师德师风等方面，采取实地查看、听取汇报和座谈协商等形式进行调查。

通过调查，委员们进一步了解了我市教育现状以及教学质量情况，发现了存在的一些问题。在这些问题中，不容置疑，教师队伍的管理与建设是最核心的问题。有道是，“教师是学校发展的关键，优秀教师更是学校发展的灵魂！”现结合调研组调查情况，围绕陆丰教师队伍的管理与建设这一主要问题对陆丰教育发展提出相关建议，以求达到“以小见大”之效。

一、教育基本情况

（一）学校建设。目前，我市现有各级各类学校540所，其中：幼儿园96所，特殊学校1所，小学353所，初中及九年制学校72所，普高完中14所，中职学校4所。

（二）教师队伍。各级各类学校在职教职员工12771人，其中：小学（含幼儿园）教师6492人，初中教师4270人，高中教师1744人，中职教师265人。

（三）在校学生。各级各类学校在校学生23.8万人，其中：幼儿学生29969人，小学学生115836人，初中生59513人，高中生27848人，特殊学校在校学生119人，职业技术学校全日制学生5143人。

（四）教育均衡。近年来，我市积极探索办学体制改革，引进社会办学力量，激活教育活力，形成了公办学校和民办学校相辅相成的多元化发展道路。特别是在全市积极进行“教育创强创均”以来，我市教育事业得到了长足的发展，教学条件和环境极大改善，一批干净、卫生、靓丽、功能齐全的校园相继建成，育人环境焕然一新。学前教育突飞猛进，中职教育强势崛起，高中教育稳步发展，城乡教育资源的差距逐步缩小。2016年全市基本实现了义务教育发展基本均衡目标。

（五）高考情况。2016年我市参加高考人数10491人，一本上线383人，上线率为3.65%。二本上线（不含一本）1943人，上线率为18.52%。2016年二本线上人数比2015年增加206人，上线率同比增加1.4个百分点。

二、教师队伍管理的现状

（一）整体情况

1、学历结构：本科以上4853人，大专学历6138人，中专学历1555人，高中以下学历0人。

2、年龄结构：35岁以下4261人，占33.96%，36至45岁5636人，占44.92%，46至55岁2240人，占17.85%，55岁以上409人，占3.27%

3、职称结构：高级教师330人，占2.63%，中级教师6140人，占48.94%，初级教师2442人，占30.64%。

4、城乡结构：城区教师3257人，占25.96%，农村教师9289人，占74.04%。

（二）存在问题

从本次调查了解掌握到的情况看，主要存在以下几方面问题：

1、教师资源配置与整合不够合理。

（1）城乡师资配置不均衡。由于各种原因，目前教师队伍建设城市强乡村弱，中心学校强面上学校弱，教师结构性缺编问题依然存在,影响我市教育公平和教育教学质量的提高。学校与学校之间，特别是城镇学校与乡村学校之间师资配置不均衡，甚至个别地方存在严重失衡的问题。

（2）学科教师结构不合理。部分教师所学专业与所教学科不对应，出现不同学科存、缺员现象。如音乐、美术、体育、物理、化学、地理、生物等学科教师比较欠缺，而语文、英语、政治等学科教师相对剩余。这一问题直接导致到紧缺学科教师工作量大，剩余的学科教师工作量少，不同学科教师之间工作量悬殊，打击了教师积极性。

（3）教师队伍缺乏流动性。有些学校的教师队伍像铁板一块，有的像“死水一潭”，没有新鲜血液的补充，使得队伍固步自封，难以适应新课改教学要求和信息技术在教学中的应用。如：东海镇小学系统连续14年来没有调入一位教师，教师队伍趋于老年化，缺乏年轻活力。

（4）教师外流情况明显。有些学校因为这样那样的原因，留不住人才，导致好多优秀的教师流向珠三角等发达地区，给陆丰教育带来一些损失。

2、教师队伍素质与能力参差不齐。

（1）教师队伍总体素质偏低。近年来，我市虽然高度重视教师队伍建设，但全市教师整体素质与新时期教育发展形势相比，与人民群众的期望相比，仍有较大差距。特别是2008年由原民办代课转正的约3500名教师，大多数学历较低，专业素质较差，这部分教师主要分布在我市小学及初中阶段。

（2）教师队伍优秀人才缺乏，与群众对优质教育的需求之间矛盾突出。我市是欠发达地区，因地方经济落后，教师待遇较低，高等院校优秀毕业生不愿回原籍任教，外聘教师难聘难留，优秀教师严重缺欠。特别是普九、普高等特殊时期，各阶段学校扩大招生规模，教师队伍缺员严重。由于得不到外来师资的及时补充，为解决教师缺欠问题，高中部分便从初中抽调，初中部分从小学抽调，小学部分由民办代课转正教师支撑，造成各阶段师资力量非常薄弱，优秀人才十分欠缺。这个问题在龙山中学这样的龙头学校更为突出，龙山中学录取的是陆丰市高中阶段最优秀的生源，优秀学生占全市的50%，而龙山中学显然并没有占有全市50%的优秀教师资源，因此除了部分班级配备较好的师资外，多数班级的师资力量仅是一般水平，造成了很多优秀学生对优质教育、对优秀教师资源的需求无法实现，直接影响到我市的高考质量。

（3）师德师风建设有待加强。当前，我市教师待遇虽然得到了大幅度提高，但是师德师风水平却没有同步提升。部分教师没有意识到作为一名人民教师的荣誉与责任所在，对工作缺少热情，对教育缺乏激情，少数教师甚至存在师德缺失、沉迷赌博、热衷有偿补课、乱订教辅等突出问题，在社会上的影响较坏。

（4）教师教育观念陈旧，教法落后。部分教师改革创新意识不足，竞争意识不强，没有树立新的教育观、学生观，没有深入研究新课程思想和理念，缺少争当骨干教师、优秀教师的热情和干劲，教育观念陈旧，教学手段落后,加上自身专业知识和业务能力不高，导致课堂教学气氛沉闷、方法呆板、效率低下、质量不稳定等，极大地影响了教学成效。

三、教师队伍存在问题的成因

教师队伍出现上面所讲的那些问题，究其原因，主要有客观与主观两大方面。

（一）客观上，教师人事制度管理不够完善

1、过细的岗位设置严重制约教师的交流和调配。学校之间校长和教师的交流和调配，是合理配置教育资源、整合教师结构、促进城乡教育均衡发展的重要手段。但陆丰教育现有的人事管理制度受到人社、编制等部门对学校编制、职务和专业技术岗位等条件的限制，导致教育部门对教师调配缺乏灵活性，“因材管理、人尽其用”的设想难以全面实施。例如，一所有80名学生的完全小学，按21.5：1的师生比只能给予4个教师编制，而实际上，这样的学校要开齐开足上级要求的课程，至少需要16个教师编制。再如，个别学校有剩余的小学语文教师，经过转岗培训，可以胜任小学音乐教学，但由于其专业仍然是语文学科，根本无法调配到缺乏音乐教师的学校任教。

2、现行的校长行政级别制度不利于教育发展。行政级别制度框架下的校长，其任免程序完全套用行政机关的管理制度，程序复杂，任命过程耗时较长。如：今年我市公开面向社会竞岗招聘的两个副科级学校校长岗位，因为其任命程序复杂，手续繁琐，虽然1月份已经完成各项竞聘程序，但直至7月份仍未能完成考察任命，造成工作上的被动。另外，校长的最终使命是利用自身的专业思想和能力引领学校，甚至是一方教育的发展，而行政级别制度下的校长选拔和任命，往往更多地关注校长的行政级别条件，而缺少对其专业发展的关注，这对教育事业发展极为不利。

3、教师“铁饭碗”制度不利于教师队伍建设。我市教师队伍数量庞大，来源渠道不一，良莠不齐，其中既有优秀者，也有不适宜从教者。因目前教师的“铁饭碗”制度，即使其中有不合格者，教育行政部门也不能将其辞退。这就形成教师队伍只有进，没有出（自然减员除外）。一些不合格人员长期占据着教师岗位，无法腾出编制补充新教师。这种“只进不出”的格局，导致一些地方教师队伍僵化，缺少活力；对一些不称职的教师最多只能在年度考核上给予不合格的评定，没有更有效的制约措施，让其他教师感觉干多干少、干好干坏一个样，影响广大教师的积极性，给学校管理带来很大难度，也容易引起了学生和家长的不满。

4、奖励性绩效工资不能起到杠杆作用。设置绩效工资的目的简单来说是“奖勤罚懒”。但目前我市绩效工资结构中，用于“奖勤罚懒”的“奖励性绩效工资”比重太少，仅占绩效工资总额的27.4%；同时，奖励性绩效工资具体到各校人员的分配中，差距拉得不大，导致无法真正发挥绩效工资的杠杆作用，不能真正达到奖勤罚懒、劳者多得的目的。

（二）主观上，缺失正能量与奉献精神

有些教师年龄大了，或是职称晋升到头了，觉得没必要去钻研教学和追求专业发展，自然而然出现干劲不足、工作懈怠的现象；一些教师受市场经济的影响，认为待遇低，生活压力大，不如在外参与有偿补课或兼职，对自己的本份工作则抱着一种得过且过、马虎应付的态度；更多教师把自己的岗位仅仅当成是谋生的职业手段，而非为之奋斗终生的壮丽事业，认为只要把课上完成，作业改完成就好了，什么课改教研培训全是花架子，多一事不如少一事，不学习研究照样教书，何必加重自己负担；个别教师为当上学校领导岗位，想方设法跑关系讲人情，而不是通过自己的努力和成绩来追求进步。这种不思进取和急功近利思想在教师队伍中相当普遍，他们思想境界不高，缺乏正能量与奉献精神，惰性思想黯然滋长，教学热情却越来越低。

四、强化教师队伍管理促进质量提升的几点建议

针对我市目前教育工作存在的问题，结合陆丰实际，调研组认为陆丰要提高教育质量，在教育的改革发展上要实行宏观布局，微观调控。

宏观布局，就是要强化教育“独特发展”理念，让教育成为经济社会发展的“推进器”。教育的“独特发展”，具体来说就是要树立教育“两优一均一全”发展理念。

一是要强化教育优先发展理念。一个地区要发展，教育是基本，人才是关键。因此，要始终坚持把加快教育发展作为第一民生工程来抓，作为推动区域经济社会发展、引导群众增收致富的战略性、基础性、先导性工程来抓，坚持教育工作优先研究、教育项目优先安排，教育困难优先解决，切实为陆丰教育事业创造良好的发展环境。

二是要强化教育优质发展理念。首先要通过选拔打造一支研究型、创新型、专家型的校长队伍，并逐步配强学校领导班子。根据陆丰当前校长队伍人才相对缺乏的实际，可以总体规划，分步实施，先以个别镇为试点，把优秀的人才提拔到学校领导岗位上来，逐步形成优秀人才选拔机制，增强队伍争先创优意识，激发干事创业热情。其次是要统筹协调，根据各学校实际情况，合理安排教师编制，特别是农村小学要配齐教师，避免因出现“超编缺员”而私请代课的现象。第三是要建立教师流动机制，切实解决教师老龄化问题，以及教师专业不对口、所教非所学问题。第四是要实施名校、名师、名科工程，积极引进名校办民校，创建一批知名学校、培养一批知名教师，建设一批知名学科。

三是要强化教育均衡发展理念。要树立城乡互动、均衡发展大局观念，坚持城乡统筹发展、整体推进、均衡提升，特别是要加大力度推动教育部门制订的“百校扶百校”行动计划的真正落实，让城镇优质学校帮扶农村薄弱学校，加快缩小城乡差距、校际差异，大力促进教育公平。

四是要强化教育全面发展理念。现代教育以促进人的自由全面发展为宗旨，因此更关注人的发展的完整性、全面性。从大方面讲，要强化教育对民族整体全面发展的注重，并以此大力提高和发展全社会的思想道德素质和科学文化素质，提高民族民众的知识创新和技术创新能力，增强包括民族凝聚力在内的综合国力。从小的方面讲，要求学校由精英教育向大众教育、由专业性教育向通识性教育的转变，促进人的全面发展。简单地说，学校教育要真正从应试教育向素质教育转变，要注重学生素质的教育，摒弃“正副科”偏见，加强体卫艺教学，开齐开足课程。同时，要重视加强学生的爱国主义教育、革命传统教育、中华传统美德教育和法制禁毒教育等，要把社会主义核心价值观融入到日常课程中去，有条件的情况下要开发编写具有本土特色文化和红色革命历史等特色课程，培养学生热爱祖国、热爱家乡的美好情感以及健康的思想和健全的人格。

宏观布局，还要致力于科学调整学校布局，让教育成为人民群众分享“改革红利”的“孵化器”。

当前，我市义务教育阶段学校的布局除了个别学校（如东海镇中心小学，机关幼儿园）“人满为患”外，大体呈现出“布点多、规模小、功能弱、质量低”的特点。针对这一问题，可以按照“撤校并点建新校，优化布局提质量”的思路，合理撤并学校，有效整合优质教育资源。据调查，目前全市乡村学校中100人以下学校有110所，50人以下学校有39所，平均每个班级仅有几位学生。这些“麻雀学校”不仅教育资源短缺，教育质量也得不到保障。因此，建议对这些乡村“麻雀学校” 进行合理撤并。如相邻的3所村小，选择1所比较好的村小，通过改扩建和提高教育装备水平，建设成标准化学校，另2所学校可以改办为幼儿园。通过这样撤并改造，既有利于集中优质教育资源，提高教育质量，同时也能加快推进学前教育的普及和发展。

对于像处于老城区中心的东海镇中心小学和机关幼儿园等优质学校，针对学位特别紧缺问题，建议进行改扩建或把周边学生数较少的学校改成其分校区，缓解大班额问题。不管原校区还是分校区，都按标准化学校标准进行建设，让其成为真正的优质学校，让学生真正享受到优质教育，让人民群众真正享受到教育改革带来的成果。

微观调控，就是着眼当前教育队伍管理问题，调整管理策略，加强队伍建设，激发队伍活力。

一是推行校长职级制，取消校长行政级别。一直以来，我市中小学校长实行的是行政级别制。这种把校长纳入行政管理的制度，使党政部门以管理行政单位的办法来管理学校，学校需要参与各种各样与教育教学无关的工作和检查评比，校长也需按级别参加各种与学校教学无关的会议和活动，校长大量的时间被挤占来参与各项事务，难以潜心研究教育教学工作和专心致力于学校管理。实行校长职级制，取消校长的行政级别，使校长完成了从官员到专家的身份的转变，打破了校长能上不能下的格局，减少了行政干预和事务性工作，能让校长充分行使自主权，全身心地投入到教育教学管理和教学科研工作中去，有利于强化校长的职业意识，促进校长的职业化和专业化发展，使校长能充分实施自己的办学思想，坚持专业的、可持续性的办学方向，使学校的发展具有连续性。同时，实现了教育部门的人、事管理统一、权责统一。校长都取消了行政级别，校长的职级只与业绩考核挂钩，学校没有行政级别之分，职级高的校长可以交流到规模小的薄弱学校履职有利于校长之间的灵活交流和按需流动。

二是推行“市（县）管校聘”的人事管理制度。“县管校聘”的人事管理制度改革已有多地开展试点工作。因此，我市要积极推行市管校聘，各校在陆丰市教育局的主导下按需设岗、分层聘任，再由陆丰市编办、人社等部门统一核定编制数，陆丰市内的教师流动调配由市级教育行政部门统筹安排。这样就能有效解决流动机制不畅、教师队伍结构不尽合理和基层教师短缺等问题。

三是建立教师退出机制，打破教师“铁饭碗”制度。随着教育供给侧改革，新高考改革、课程教学改革、核心素养培育等新要求不断升级，对教师的需求也逐步实现了从“量”到“质”的转变。而当前我市教师的退出方式主要是自然减员，教师职业基本上可以说是一份“铁饭碗”。这种机制使得不合格教师分流不出去，新的合格教师招收不进来，严重影响了教师队伍的质量。因此，建议建立健全的教师流动退出机制，激发队伍活力。

在政策上，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出加强教师管理，完善教师退出机制。2013年6月3日，教育部宣布开展教师资格入门和退出机制试点，这意味着教师退出机制已成为教师队伍管理的关键部分。从2014年起，教育部把四川省和江苏省确定为试点地区，在此背景下，2014年1月，四川省成都市教育局公布了《关于教师退出教学岗位的实施办法》，其主要内容涉及退出对象、方式、程序等。这一实施办法明确界定了不合格教师，提出了待岗培训、转岗、辞聘等方式方法。据报道，当年度，成都市通过规范的实施程序而转岗和退出的教师大约有200人，其中有11人待岗,15人转岗,164人依规解聘（辞聘）。成都市教师退出机制的试点探索较为成功，引起《人民日报》的关注和报道，随后得到《成都商报》更为详细的报道。

通过完善教师退出机制可以有效甄别、清退不合格或不胜任的教师，有利于激发教师专业发展的动力，优化教师资源配置，为教育改革与发展提供师资保障。从我市当前教师队伍状况来看，普遍存在学科结构不完善、年龄结构失调的现象，尤其是出现了少数教师的道德品质下滑、教学能力不足等问题，而在一定程度上造成这些问题的原因之一是多年来教师队伍处于“只进不出”的状态。因此，迫切需要有序、有效地实施教师退出机制，使教师“能进能出”，从而打造一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质教师队伍。

建立教师退出机制，也并非照搬其他地区做法，我们可以结合陆丰实际，建立一套既能维护保持队伍稳定，又具有可操作性的制度。例如，经考核被审定为不合格的教师可以实行待岗培训，培训后仍不合格，可以由一线教师转岗为图书管理员、生活老师、后勤人员或鼓励参与其他行政、事业单位招考等；可以由高中教师转岗为初中教师，初中教师转岗为小学教师等。同时，要把教师的师德师风行为作为教师退出机制的重要衡量标准，教育部门要结合已经制订实施的《陆丰市教育系统事业单位工作人员量化考核实施意见（试行）》，进一步建立和完善教师职业行为的激励机制和约束机制，对违反师德师风的行为视情节轻重作出相应处置，特别是触犯了教育部规定的师德师风红线的，要严肃处理，情节特别严重的要坚决清除出队伍。

建立教师退出机制的目的并不仅仅是为了清退不合格老师，其真正的意义是树立教师的竞争意识、危机意识，激发教师不断学习的积极性，努力提高自己的业务能力和专业素养。对考核中不合格的教师，甚至可以通过待岗培训进行补救。因此说，教师的退出机制是在当前体制下为激活教师队伍活力而引进的一种竞争激励机制。要实施这一举措，需要教育部门制订切实可行的实施方案，也需要政府的政策支持。

四是多形式加强师资有效性培训，提升师资队伍整体素质。一是坚持“走出去、联合培训”的路子，可以与广东省第二师范学院联合，对有关教师进行定期性有针对性培训；二是采取“请进来、讲座辅导”的方法，对有关教师进行培训；三是实施“传帮带、名师工程”， 对有关教师进行培训；四是推行“身边学、校本培训”的策略，对有关教师进行培训。同时，建立多层次、全方位、职前培养与职后培训一体化的现代教师体系，充分利用陆丰师范进修学校资源，打造教师培养培训基地，有效促进教师的专业成长。

五是增加奖励性绩效工资比例。现行的奖励性绩效工资比例太低，而且多数学校对绩效工资实行“大锅饭”政策，极难反映出教师的实际工作数量、质量和贡献，对于责任重、工作强度大的班主任、年级组长等，学校拿不出更多份额去补贴或奖励，大家做好做差一个样。因此，建议提高教师奖励性绩效工资，这样有利于校长调控教师的工作积极性。

六是重视教师队伍结构调节。要根据学校实际情况适量增加教师编制数，解决学校教师“超员缺编”和结构不合理问题，有效优化教师队伍。特别是农村学校教师，教育部门要想方设法提高教师待遇、稳定队伍、优化配置。针对农村教师队伍流动性低的问题，教育部门除了要真正推动落实陆丰“百校扶百校”行动计划，还需要建立完善的城乡中小学教师轮换交流制度，缩短城乡师资力量差距，提高农村教育质量。

七是盘活资源办好优质教育。要通盘考虑全市教师资源，对教师队伍进行整合、分流、盘活。我们发现，东海中学初中办得很好，由于生源问题高中却办得很一般。但是，该校却拥有部分优秀高中教师。龙山中学作为陆丰示范性高中，规模不断扩大，需要大量高中教师。建议把东海中学办成独立的示范性初中，将东海中学优秀高中教师转入龙山中学，盘活教师资源，发挥更大更好的作用。这既可以使东海中学成为一所优质的初级中学，又可以使龙山中学成为更优质的示范性高级中学。可以采取这个策略解决乡村中小学存在的教师“悬挂”、生源缺乏、教育资源闲置等问题，满足广大学生、家长接受优质教育的需要。

再如，甲秀中学和新安中学虽然是完全中学，但其高中部根本上招不到生源，特别是新安中学，全校初高中生总共不足百人，造成教育资源极大的浪费。而甲西职业技术学校（即甲西二中），一直以来缺少生源，今年中职学生仅20多人，同样浪费了资源。建议撤并甲西职业技术学校，甲秀中学和新安中学改建为市第三、第四职业技术学校，这样既可整合甲西职业技术学校的资源，也可扩大职业教育在三甲、碣石地区的辐射带动作用,进一步扩大我市职业教育招生规模，以符合上级对高中阶段教育提出的“普职比相当”的要求。在职业教育定位上，甲秀和新安可根据自身地处农村城镇和紧靠海港的区域特色，突出优势、扬长避短，找准自己的专业定位，重点打造农业、渔业专业，为全市培养现代农渔业高技能人才，与地处中心城镇的第一、二职业技术学校形成各具特色、错位竞争、优势互补、协调发展的职业教育格局。扩大中职教育招生规模以后，要适当提高普通高中招生门槛，提高最低控制分数线，让更多低于最低控制分数线的低分层学生入读中职学校，为我市经济社会建设培养更多实用型的技术人才，同时也减轻普通高中教育负担，提高普通高考的上线率。

“山重水复疑无路，柳暗花明又一村。”陆丰教育在崛起发展中尽管碰到一些困难，但是，我们相信，在中共陆丰市委和陆丰市人民政府的正确领导和高度重视下，陆丰市教育事业必定能健康发展、跨越发展，陆丰教育的明天一定会更美好！

政协陆丰市委员会

2017年6月25日